——《土地登记办法》解读系列之四 

 

1995年修订的《土地登记规则》第六条规定土地登记依照下列程序进行：

（一）土地登记申请；

（二）地籍调查；

（三）权属审核；

（四）注册登记；

（五）颁发或者更换土地证书。

按照此规定，过去土地登记的程序一直是：申请→地籍调查→权属审核→注册登记→颁发或更换证书。土地登记的程序严格统一，其中地籍调查是土地登记机关的一项重要职责，一直由国土资源行政主管部门完成。随着经济社会的发展，尤其是我国社会主义市场经济制度的不断健全和完善，不动产交易特别是土地的交易越来越频繁，同时随着测绘行业市场化改革的推进，由国土资源行政主管部门负责地籍调查的工作模式以及现行的土地登记程序已不能满足经济社会发展对土地登记的高效、便捷、及时等多元化需求。

为了适应经济社会发展的需要，国土资源部于2003年3月决定在广东和浙江两省开始了为期两年的土地登记自我举证试点。土地登记自我举证是土地登记申请时由土地权利人自我提交登记资料和宗地调查成果的一项制度，是为了建立与社会主义市场经济相适应、符合国际惯例土地登记制度的重要内容，也是转变政府职能，提高土地登记效率和社会化服务水平的重要措施。土地登记自我举证制度将进一步优化土地登记程序。试点的两个省份土地权利人不仅要自主申请土地登记，还要自主委托具有资质的中介机构办理地籍调查、地籍测量等相关业务，自我提交土地登记资料和土地调查成果，以减少政府工作量，提高办事效率。通过两省的试点，探索了土地登记自我举证的内容、程序和方法，研究了实行土地登记自我举证所需社会中介服务机构的形式、运作模式、服务内容和人员管理办法，明确了土地登记机关审查的方式和相关责任，摸索了制定规范土地登记自我举证工作行为的相关制度和规定，为全面推行土地登记自我举证制度奠定了基础。

而在与此同时的土地登记实践中，为了满足土地使用者对国土资源行政主管部门土地行政审批行为的合法、高效、准确的要求，根据工作实际，成都市按照《地籍调查规程》相关规定，于2004年初在全国率先进行了地籍调查前置的积极探索。所谓地籍调查前置就是指在集体土地征收、农用地或未利用地转用、签订《国有土地使用权出让合同》、核发《国有土地划拨决定书》前，需对批准用地进行勘测定界，先行完成地籍调查工作，出具地籍调查前置成果。目前地籍调查前置在成都市已形成正式的工作制度并在四川省广泛推广；2007年天津市国土资源和房屋管理局出台了《天津市地籍调查前置管理规定》，也规定将地籍调查工作前置。地籍调查前置不仅能提高土地登记的工作效率，而且树立了政府方便于民、服务于民的良好形象。地籍调查前置后土地登记的程序就变为地籍调查→申请→权属审核→注册登记→颁发或更换证书。

2007年10月实施的《中华人民共和国物权法》第十一条规定当事人申请登记，应当根据不同登记事项提供权属证明和不动产界址、面积等必要材料。明确要求不动产登记实行自我举证制度。

根据《物权法》的规定，以及我国土地登记自我举证、地籍调查前置的丰富实践成果，《土地登记办法》对土地登记的程序进行了新的规定。按照新规定，当事人在申请土地登记时，就须提交土地权属来源证明、地籍调查表、宗地图及宗地界址坐标等必要材料。而且《土地登记办法》明确规定“申请人提交的地籍调查表、宗地图及宗地界址坐标，可以委托有资质的专业技术单位进行地籍调查获得”。这意味着，过去由行政机关包办的地籍调查等事务工作，不再是行政机关的分内之事，土地登记必需的相关资料要由申请者自我提供，即自我举证。这样土地登记（土地总登记除外）的程序简化为申请→权属审核→注册登记→颁发或更换证书，地籍调查则因为土地登记自我举证制度的实行而变为申请之前的必要过程，其成果则成为申请登记的必须要件。

办法对土地登记程序的新规定能够更加符合社会主义市场经济发展的需要，明显具有以下优点：

1.更加便民，体现了土地权利人的主体地位。过去土地登记的地籍调查等事务性工作只能是全部由国土资源行政主管部门包揽，这样一方面土地登记申请人没有自主选择的余地；另一方面，“一对多”的供需关系使得国土资源行政主管部门疲于事务性工作，不能全心依法行政，降低了工作效率。新规定则让土地权利人当上自主维权的主角，在办理土地登记中，根据相关中介的信誉、价格等市场综合情况自主选择中介进行地籍调查、土地登记代理，土地权利人不再是被动接受政府要求登记的对象，而是主动请求政府给予合法权益保护，大大方便了土地权利人。

2.进一步推动土地登记代理制度建设。新规定要求土地登记自我举证，自我举证必然要求市场有能够为土地权利人提供相关服务的人员和机构，即地籍调查中介、土地登记代理中介等，因此新办法必然将进一步推进土地登记代理制度建设。

3.优化了土地登记程序，提高了土地登记工作效率和质量。土地登记自我举证后，国土资源行政主管部门将从地籍测绘等承重的事务性工作中解脱出来，专心于土地登记行政工作，更有利于政企分开、依法行政，同时避免了因地籍测绘等事务性工作引起的相关土地登记诉讼、赔偿等责任，提高了土地登记工作的效率和质量。

附：《物权法》中的关联法条：

第十一条 当事人申请登记，应当根据不同登记事项提供权属证明和不动产界址、面积等必要材料。

第十二条 登记机构应当履行下列职责：

（一）查验申请人提供的权属证明和其他必要材料；

（二）就有关登记事项询问申请人；

（三）如实、及时登记有关事项；

（四）法律、行政法规规定的其他职责。

申请登记的不动产的有关情况需要进一步证明的，登记机构可以要求申请人补充材料，必要时可以实地查看。

《土地登记办法》中的关联法条：

第六条 土地登记应当依照申请进行，但法律、法规和本办法另有规定的除外。

第九条 申请人申请土地登记，应当根据不同的登记事项提交下列材料：

（一）土地登记申请书；

（二）申请人身份证明材料；

（三）土地权属来源证明；

（四）地籍调查表、宗地图及宗地界址坐标；

（五）地上附着物权属证明；

（六）法律法规规定的完税或者减免税凭证；

（七）本办法规定的其他证明材料。

前款第（四）项规定的地籍调查表、宗地图及宗地界址坐标，可以委托有资质的专业技术单位进行地籍调查获得。

申请人申请土地登记，应当如实向国土资源行政主管部门提交有关材料和反映真实情况，并对申请材料实质内容的真实性负责。

第十二条 对当事人提出的土地登记申请，国土资源行政主管部门应当根据下列情况分别作出处理：

（一）申请登记的土地不在本登记辖区的，应当当场作出不予受理的决定，并告知申请人向有管辖权的国土资源行政主管部门申请；

（二）申请材料存在可以当场更正的错误的，应当允许申请人当场更正；

（三）申请材料不齐全或者不符合法定形式的，应当当场或者在五日内一次告知申请人需要补正的全部内容；　

（四）申请材料齐全、符合法定形式，或者申请人按照要求提交全部补正申请材料的，应当受理土地登记申请。

第十三条 国土资源行政主管部门受理土地登记申请后，认为必要的，可以就有关登记事项向申请人询问，也可以对申请登记的土地进行实地查看。

第十四条 国土资源行政主管部门应当对受理的土地登记申请进行审查，并按照下列规定办理登记手续：

（一）根据对土地登记申请的审核结果，以宗地为单位填写土地登记簿；

（二）根据土地登记簿的相关内容，以权利人为单位填写土地归户卡；

（三）根据土地登记簿的相关内容，以宗地为单位填写土地权利证书。对共有一宗土地的，应当为两个以上土地权利人分别填写土地权利证书。

国土资源行政主管部门在办理土地所有权和土地使用权登记手续前，应当报经同级人民政府批准。

第十九条 国土资源行政主管部门应当自受理土地登记申请之日起二十日内，办结土地登记审查手续。特殊情况需要延期的，经国土资源行政主管部门负责人批准后，可以延长十日。

原《土地登记规则》中的关联法条：

第六条 土地登记依照下列程序进行：

（一）土地登记申请；

（二）地籍调查；

（三）权属审核；

（四）注册登记；

（五）颁发或者更换土地证书。